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浅析政府信息公开的常见问题及对策

                                        作者：尹利兵律师

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始在全国正式实施。它将成为中国法治史的一个里程碑，对于落实宪法赋予公民的言论自由和保障公民对行政权力运作的知情权具有划时代的意义。然而，在我国目前的法治环境之下，《条例》在实施过程中，仍然存在诸多的问题，下面笔者就相关问题作出探讨：

一、政府信息公开的内涵

政府信息公开是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，及时、准确地公开发布。

在法律上，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。对此，可以从广义与狭义两个方面来理解。 　　

广义上的政府信息公开主要包括两个方面的内容，一是政务公开，二是信息公开；狭义上的政府信息公开主指政务公开。政务公开主要是指行政机关公开其行政事务，强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开。广义上的政府信息公开的内涵和外延要比政务公开广阔的多，它不仅要求政府事务公开，而且，要求政府公开其所掌握的其他信息。

而政府信息是指政府所掌握和拥有的信息，具体说来，政府信息是指各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的其他组织在其管理或提供公共服务过程中制作、获得或者拥有的信息。它涉及立法，、行政管理等各领域，覆盖社会政治、经济、科技、文化等各个方面，对公民、法人、其他组织的社会生活与经济活动在当今信息社会里有非常广泛的影响。

二、我国政府信息公开制度中的常见问题

因为我国的政府信息公开在过去几十年发展速度缓慢，只是在近年来才得到迅速发展，所以导致政府信息公开制度虽然己实施几年，仍然经常会遇到不能让公众及时、准确、完整地了解到相关的政府信息，甚至还会出现以讹传讹的恶性公众事件。政府信息公开的情况之所以很不理想，笔者分析，不外乎以下几方面的原因：

1、各级政府和领导重视程度不高。 从总体上看，我国只是基本上建立起了政府信息公开的框架，多数部门信息公开仍停留在浅表层面。由于我国的信息长期处于政府所垄断的现状，注定了信息公开不可能在短期内就取得重大突破。在很多官员的眼中，政府信息是一种公共资源，更是权力的象征，对这一公共资源的分配则往往变现为部门利益和个人利益。“公开越多，做事就会越难”。这种想法不利于服务型政府职能的转变，也不利于政府信息公开的发展。
       2、信息公开缺乏统一性和协调性。 由于缺乏相应的管理部门以及统一的规划和部署，法制和其他相关机制明显滞后地区、部门和单位在信息公开方面大多处于各自为政的状态，相互之间缺少统一性和协调性，公开的形式、公开的范围存在较大的差别。甚至由于部门之间相互封闭，造成信息割据的现象，阻碍了信息资源的互通与共享。 3、信息公开的内容狭窄，沟通渠道不畅。 当前政府公开的信息多是大家知道的及价值小的信息,而公众和企业关心的信息却很少。现行制度关于政府信息公开内容的规定非常不完善,突出一点就是保密的范围过于宽泛,许多应该公开的信息由于贴上保密的标签也会成为政府不公开的理由。另一方面,政府信息公开的方式单一,主动公开方式占主导地位，依申请公开的方式比较少见，导致政府部门对公民的知情权不够重视，沟通渠道不畅。

4、行政机关过于集权,监管部门的监督作用比较薄弱。 政府的信息由各个相关的行政部门负责公开,他们拥有在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容的权力,所以有些部门只公开对自己有利的信息。同时,现行的是由政府单方面垄断的新闻管制体制,行政机关掌握着新闻舆论的话语权,部分行政机关对新闻媒体有关政府信息的传播以及社会公众对政府信息的评论还存在非法干预现象,客观上影响了政府信息公开。

5、政府信息公开制度配套法规缺位，导致可操作性不强。《政府信息公开条例》没有明确规定公民的知情权和政府信息“以公开为原则，不公开为例外”的原则必将影响《条例》的实施效果。《条例》有关政府信息公开界限的规定过于模糊，不利于公民知情权的实现。《条例》设定“须有特殊需要”的申请政府信息限制了公民知情权的实现。举报和第三人异议制度过于简陋，将影响《条例》的实施效果。

三、完善我国政府信息公开的对策

建立和完善政府信息公开制度是一项系统工程,并非一朝一夕的事情，它需要社会各界从思想、法律、实践、宣传等方面采取积极有效的措施。

1、从思想层面，要提高领导干部的“阳光意识”，打造阳光政府。当前，政府信息公开的操做性不强，信息公开的有效保障不够，信息公开程度还远远不够，主要是人在作用。为此，我们必须转变政府领导的思想观念，要让他们主动认识到信息公开是促进政治民主、经济发展和社会进步的有利途径。

2、从法律层面进行信息公开立法。《政府信息公开条例》毕竟只是政府制定的行政法规，在信息公开的主体范围上存在巨大的局限，只能约束各级政府，对权力机关、司法机关及党的工作机关则无力约束。而现实中的诸多问题，并不能在行政法规的层面得到完全解决。因此，从长远来说，在总结实践经验的基础上，必须由人大制定《政府信息公开法》，形成较为完备的政府信息公开的法律体系。打造统一入口的政府信息公开网络平台，实现政府信息资源的共享。

3、扩大政府信息公开的范围,开通有效的信息沟通渠道。对于政府信息公开范围,世界各国有两种不同的方式：一种是列举政府信息公开的事项；一种是采用概括式加排除式的规定。首先概括规定行政主体的信息应该予以公开,然后再采用排除式的规定例外事项,例外事项一般为国家秘密、商业秘密和个人隐私。根据我国的实际情况,第二种方式更为适用。同时,政府应该开通多种形式的信息公开渠道,设立信息查询点,赋予行政人一定的程序权利,使其获取所需信息。

4、强化舆论监督和公众监督机制。新闻媒体对政府和行政人员的行为有很大的监督作用。要有效发挥其监督作用,关键要建立起一套科学、法制的监督运行机制。虽然我国的法律在这方面有规定,但比较抽象,应制定更加具体详细、适用性更强的法律规章,保护公民的言论自由权、建议批评权、检举控告权和新闻机构的监督权、采访权、批评权等。

5、鼓励公众通过司法救济途径来督促政府机关依法公开政府信息。政府信息公开的主体主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，一般是属于相对强权的机关，而普通公众属于弱势的一方，其信息公开不仅仅是政府部门的责任，更应当是不能推卸的法定义务。“无救济则无权利”，在面对政府部门不履行公开的义务或设置人为障碍时，作为对公权力机关有效监督的司法途径，就应当成为社会公众主张权利的有力途径。只有从制度上保证任何公众都可以对政府部门的不作为或不完全作为的行为能及时有效地提起行政诉讼来捍卫自身的知情权时，这样才能让政府机关真正成为“为人民服务”的公共管理机构。

在经济全球化和信息化的时代，瞬息万变的信息，已成为社会经济发展的决定因素。信息社会就是信息和知识将扮演主角的社会，它既是公众了解政府行为的直接途径，也是公众监督政府行为的重要依据。作为最重要的信息资源的政府信息涵盖全社会信息的80%，政府是最大的信息拥有者和控制者，信息时代信息已是最重要的资源。政府信息公开是阳光行政的应有之举，是政治文明的具体表现，是现代社会政府的责任。因而，政府信息应该公开，也必须从各方面制定一套完整的、行之有效的制度来保证其能够依法公开。　　

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