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对出让国有土地使用权的法律探讨

笔者：尹利兵律师

众所周知，我国土地使用权分两种：一种是国有土地使用权，一种是集体土地使用权。而在土地征收和房屋征收过程中，其最终目的往往就是为了将被征收土地转化成国有土地使用权让与给用地单位，以便实现对土地的开发利用目的。实际中，在国有土地使用权的出让过程中，存在不少相关法律问题，下面笔者做个简要的分析。

一、国有土地使用权的相关概念

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条以及《中华人民共和国城市房地产管理法》第8条的规定，国有土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。换句话说，国有土地使用权出让也是指由国家按照土地所有权与土地使用权相分离的原则，以国有土地所有者的身份将一定地块的国有土地使用权有期限地让与土地使用者，并向土地使用者收取土地使用金的行为及制度。

二、国有土地使用权出让主体

国有土地使用权出让的批准权在国务院及各级地方人民政府，批准的目的是土地的统筹、规划、利用，通过对土地使用权出让的管理，使土地使用权出让有计划、有步骤地进行。因此，法律上来说，市、县人民政府才是国有土地使用权的出让方，而实践中，市、县人民政府土地管理部门受市、县级人民政府委托为国家和本级人民政府的代表来具体实施土地出让事务。

另外，对于国有土地使用权的受让主体而言，只要没有特殊要求，理论上符合条件的境内外法人、非法人组织和自然人，均可以依法取得所出让土地的使用权。

三、关于国有建设用地使用权出让中的土地交付条件。

目前，我国法律法规地国有建设用地使用权出让中的土地交付条件没有做具体规定。虽然《闲置土地处置办法》、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》等规定中，为了防止因土地发生纠纷而造成闲置浪费，进行了相关规定，比如：《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定：“实行建设用地使用权‘净地’出让的，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”但是，我国司法实践中，法院通常以《国有建设用地使用权出让合同》中关于土地交付条件的约定为基础来判断国有建设用地使用权出让中的土地交付条件，而不是以前述法律规定为基础来判断。这就造成在实践中，多数国有土地使用权出让均存在一定的法律风险。

四、国有土地使用权出让方式

我国国有土地使用权出让方式有四种：招标、拍卖、挂牌和协议方式。按照《土地管理法》及自然资源部相关部门规章规定，特别是2006年8月1日施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》对招拍挂的使用范围进行了明确，依据该规定，除极特殊的情形外，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地，统称为招拍挂制度。因此，目前我国常用的国有土地使用权出让方式是招标、拍卖和挂牌。

五、国有土地使用权出让流程

目前来说，国有土地使用权绝大多数出让都是走的土地招拍挂的出让方式。而土地招拍挂的共性是公开性，但具体操作又存在着差异性，时常让人混淆不清，以下对这三个土地出让方式进行说明。

总结招拍挂具体流程如下：挂牌、拍卖现在基本是混合使用，具体的流程：制定工作方案——编制文件——发布公告——出售文件——组织现场踏勘——受理竞买申请——审查资格——网上报价（挂牌）——摘牌或现场拍卖（超过两人报价转拍卖）——公布结果——签订出让合同。

招标具体流程：制定工作方案——编制文件——发布公告——出售文件——组织现场踏勘——受理投标申请——审查资格——投标——开标——评标——公布结果——签订出让合同。

不论是采用哪种方式供地，一般都是通过政府地价评审会审议最终确定。