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尹律师解读关于农村征地程序的八大新变化

笔者：尹利兵律师

2020年1月1日实施的新《土地管理法》对于农村征地程序作出了新的法律规定，相较原《土地管理法》，新法的土地征收程序有较大变化，更具规范性、可操作性、对于被征收方的权利保护更有力。笔者结合《中华人民共和国土地管理法实施条例（草案）》来综合分析，最新农村征地程序应当包括以下几方面的新变化：

变化一：征地启动程序不同

由于我国法律对于“预征”并没有明确规定，旧版《土地管理法》直接从征地方案被国务院或省政府批准后开始规定，征地批准前如何启动土地征收程序语焉不详。实践中，有的地方探索建立了预征地公告（或拟征收公告）、预征收、预签补偿安置协议制度，即在正式报请省级政府征地批复之前，充分尊重被征地农户意见，确保绝大多数被征收人支持征收，及时调整和修改完善征收补偿安置方案，预防并减少可能分歧，保障征地批复后快速组织实施。应当说“预征”程序既能充分保障征地农户利益，也是征地逻辑上必不可少的一环，这类有益举措最终被新法所吸收。

根据最新发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例（草案）》规定，需要征收土地，市、县人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布土地征收启动公告。征收土地启动公告应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，公告时间不少于五个工作日。公告内容包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等。土地征收启动公告自发布之日起，任何单位和个人不得在拟征地范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，不予补偿。

变化二：征地调查和风险评估上升为法定程序。  

《土地管理法》第四十七条规定，“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估”。土地现状调查的对象是拟征收的土地的地类、权属、地上房屋、地上青苗以及附着物的情况。社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。

对于被征收的土地进行现状调查和社会稳定风险评估，实际上在早已经实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》有相应的规定和要求，但是在旧的《土地管理法》中是没有规定的，这是新《土地管理法》的新规定。

变化三：征地补偿方案规定公告至少30天

旧法虽然规定了依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告，但是并没有规定公告的期限，这次新法直接确定了至少30天的公告时间。这一规定与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日”的规定相一致。

另外，公告后应听取村民意见，有资格提起意见的不仅是村民，还包括通过土地流转取得土地经营权、宅基地使用权及村委会、集体经济组织的其他村民等与被征收土地相关的利害关系人。

变化四：多数不满征地补偿方案可听证

根据《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中的有关规定，在征地依法报批前,土地行政主管部门（现自然资源部门）应告知被征地农村集体经济组织和农户对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的,应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。

这一听证权利由自然资源部的部门文件升级为法律的规定，更加有力的保障被征地相关人员表达意见诉求权利。多数被征收方人员对征收方案提出质疑的，征收方有义务组织召开听证，听取意见，修改方案。

变化五：征地补偿登记明确报批前进行

不同于旧法，新法规定征地补偿登记时间由审批后提至审批前，使相关问题在征地方案正式确定之前事先暴露，有利于矛盾的早期解决。征地报批以前，县（市）人民政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议，对个别未签订征地补偿安置协议的，县（市）人民政府应当依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定。

笔者认为，新法通过上述安排，可以让更多被征收人在征地报批前充分的行使参与权、表达权、监督权，将征迁主要问题和矛盾化解在征地批前，有利于批后征地的顺利实施。

变化六：征地补偿费用要求报审批前足额到位

新法规定，市、县人民政府应当组织有关部门对拟征收土地和地上房屋等进行测算评估，应当将土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用以及社会保障费用等足额预存，未足额预存的，不得申请土地征收。实践操作中，由于地方政府财政资金压力，在土地征收补偿费没有足额到位的情况下就开始启动征收，导致被征收人腾空土地房屋之后，没有足额拿到补偿款，从而引发群体性事件或者社会纠纷。

新法这一规定借鉴了与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，与其相一致，这也将成为被征地农民审查征地项目合法性要点。笔者认为，新法将征地补偿费足额预存作为申请土地征收前置程序，有利于保障被征收人的补偿安置权益，也有利于政府的和谐征迁、社会稳定。

变化七：先签补偿协议后报审批

市、县人民政府根据征地补偿安置方案、评估报告等，组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。个别确实难以达成协议的，不影响征地申请报批，但需要在申请征收土地时如实说明。

这是新法在征地程序上的重大突破。拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议，报审批单位批准，个别确实难以达成协议的，应予说明清楚。如果征地申请获得报批，则达成的补偿安置方案就成为附生效条件的行政协议。

变化八：穷尽司法救济途径后方可启动强制执行程序

新法规定，对于个别未签订征地补偿安置协议的，市、县人民政府应当依据征地补偿安置方案、补偿登记结果、当地补偿政策以及其他被征收人签订的补偿协议等内容及时作出征地补偿安置决定。这也是新法的一大变化，对个别无法达成补偿协议的做出征收补偿决定，最早规定在了《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，在旧版《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中并未规定，此次修改也是为了保持与国有土地上房屋征收的一致。

被征收人对土地征收和征地补偿安置决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被征收土地所有权人、使用权人在规定的期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在规定的期限内又不腾退的，由县（市）人民政府依法申请人民法院强制执行。根据法院准予执行裁定，实施地表清理和房屋拆除，相关强制行为不得扩大强制清理的范围或者使用违法手段造成被征收人扩大损失的产生。人民法院强制执行完毕后，征收基本完成。实施征收的人民政府应当对被征收地块进行清理，整理出净地后，再通过划拨或是出让的方式将该地块交给新的开发单位，以建设新的项目。也就是说，在征地批准后，征收人在被征收人穷尽司法救济途径后方可启动强制执行程序，充分的保障被征收人的司法诉权。