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行政协议应当知道的那些事

笔者：尹利兵律师

从2020年1月1日起，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称“行政协议解释”）开始施行。可以说，这是最高人民法院关于行政协议最直接有效最具有操作性的司法解释，对有关行政协议的定义、签订主体、协议内容、法律效力、审判原则等方面都作出了具体的规定。因此，有关行政协议应当知道的那些事，笔者认为主要应当以该司法解释为基础，主要了解以下几方面应当关注的问题：

一、何为行政协议？

行政协议是行政管理的有效手段。行政协议又称行政合同、行政契约，是指行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经协商一致达成的协议。由于行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。根据行政协议司法解释的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议（即行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议）。

二、哪些主体可签订行政协议？

行政协议司法解释明确规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。由此可见，行政协议一方肯定是行政机关，或者是其委托的组织，另一方应该是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织。

行政合同内容涉及到行政法律关系，详细地说行为行政主体一方履行合同的主要方式是通过实施行政治理职权实现的，而对于非行政主体一方当事人来说，履行合同的主要方式是履行行政法上的义务。由于行政协议并非平等主体签订的合同，行政机关可以依据其行政权力单方作出具有行政效力的变更、解除合同等决定，因此行政机关没有通过提起诉讼保护其权利的必要。故行政协议诉讼本质上还是遵循“民告官”的原则，原告只能是公民、法人或其他组织，行政机关只能作为被告，这充分体现了行政协议的“行政性”特点。

三、行政协议诉讼请求主要包括哪些类型？

该司法解释为了便于当事人提起行政协议诉讼，根据行政诉讼法的规定，明确了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿；等等，基本上包括了所有的行政协议类型，确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。

四、行政协议案件的管辖法院如何确定？

该司法解释适用了民事诉讼法关于合同纠纷的管辖原则，当事人可以约定选择被告住所地、原告住所地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等与争议有实际联系地点的人民法院管辖，但不得违法级别管辖和专属管辖。该规定充分考虑了行政协议亦具有民事性的特点，突破了行政诉讼法关于被告所在地法院管辖的原则，充分保护了在行政协议中处于相对弱势一方的公民、法人和其他组织的利益。

五、行政协议案件的举证责任如何分配？

就行政协议的被告而言，行政机关需要对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。

　　而作为行政相对人的原告，则同样需要对主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。

　　同时，对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

六、行政协议的法律效力如何认定？

在认定合同效力问题上，司法解释同时适用行政法关于行政行为效力和民事合同效力的认定规定。当签订行政协议的行政机关具有行政法的行政行为无效情形，即不具有行政主体资格或者没有依据等重大违法情形时，或者行政合同具有民事法律规范规定的合同无效的情形时，均会认定合同无效。当协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平时，将判决撤销合同。对于行政协议需经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，以一审法庭辩论终结前是否获得批准作为协议是否生效的认定标准，在一审辩论终结前获得批准的，应当认定协议生效，在一审辩论终结前未获得批准的，应当认定协议未生效。

七、法院对行政协议案件的审判原则有哪些？

行政协议案件的裁判结果，与行政协议审查结果密切相关。对于行政协议合法性审查，应当从以下几个方面进行审查：一是主体要件，即主体适格。二是标的要件，即标的的确定并具有履行的可能性。三是内容要件，即协议内容不违反法律强制性规定、公共利益或他人合法权益。四是意思表示要件，即双方签订协议意思表示要真实，不存在欺诈、重大误解等特殊情形。五是程序要件，即符合法律规定的程序。六是形式要件，即符合相关法律规定的形式。

人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

司法解释根据行政协议兼具民事性及行政性的特点，规定判决解除合同除需达到民事法律规范中规定的合同解除的条件，同时还应不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。如判决解除协议将损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，即使达到了约定或法定的解除情形，亦不能判决解除。

八、行政协议的判决类型有哪些？

从《行政诉讼法》及司法解释规定分析，在审查行政协议合法性的基础上，针对起诉人的不同请求，可以判决被告继续履行协议、采取补救措施、给予赔偿；可以判决确认协议无效或变更解除协议、给予赔偿；判决给予赔偿。

笔者结合行政协议本身特征，从实务中总结出可对行政协议提起诉讼裁决结果主要包括五种大的类型：一是对于签订行政协议纠纷，对于合同效力进行认定并判决。二是对于不依法履行、未按照约定履行行政协议纠纷，法院对被诉行政行为是行政机关不履行法定或者约定职责的行为进行审查，若行政机关未全面履行职责义务的，就会产生继续履行、赔偿损失等责任。三是对于单方变更、解除行政协议纠纷案件，法院应当对如果变更、解除行政协议行为不符合法定或者约定的条件，行政协议能够继续履行的，应当判决继续履行行政协议；如果行政协议确实无法继续履行的，行政机关应当赔偿损失。四是对于行政协议强制执行纠纷，法院应当围绕行政机关的职权、程序进行审查，如果行政机关不具备职权或者程序违法的，应当赔偿损失。五是因行政协议产生的行政赔偿纠纷。该赔偿主要基于上述四种行政协议纠纷被确认违法后，行政相对人可依据国家赔偿法的规定申请国家赔偿。此外，行政协议案件中的行政赔偿，不同于普通的行政赔偿。首先应当考虑行政协议中合法有效的赔偿责任约定；没有约定的，按照法律规范规定行政赔偿责任承担方式追究行政机关赔偿责任。

综上，对于行政协议的有关法律问题，需要注意的是，目前上述司法解释主要是针对2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷才能适用，而以往法院对很多行政协议纠纷都是按照民事审判程序和民事审判的思路进行审理，伴随着该行政协议司法解释的出台，越来越多的行政协议将适用该司法解释、按照行政审判程序进行审理。由于行政协议到底该如何审理，在司法实践中还是存在很多盲区，仍需结合该司法解释在实践中不断摸索。