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浅析对征地行为的原告诉讼主体资格问题

笔者：尹利兵律师

近年来，随着法治意识的深入人心，被征地农民通过司法途径寻求救济的越来越多，很多冲突于是进入了理性化的化解通道。但是，被征地的村民个人目前要获得司法救济所面临的障碍还很多，其中一个突出问题是有些情况下村民个人陷入“状告无门”的困境。这个困境，又往往是村民个人是否有权提起行政诉讼的问题。因此，笔者认为，对征地行为的原告诉讼主体资格有必要进行相应的探讨。

一、该问题相关的概念。

所谓征地行为，只是一个大概念，其正式概念应当是土地征收，亦称征收土地，是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。这其中主要包括以下几方面的具体行政行为内容：1、征收土地批复（决定）行为；2、公告征收土地方案行为；3、公告征地补偿安置方案行为；4、补偿安置行为。包括三个环节：一是办理补偿登记；二是补偿并通知领款；三是交付被征收土地。5、责令交地行为；6、对补偿标准的裁决行为。

而集体土地的概念，主要是由于我国土地分为国家所有和集体所有两种所有权制度。集体土地是指农民集体所有的土地，全名也叫做劳动群众集体所有的土地。这里的集体，是专指乡（镇）、村，村民小组等类同性质的农业集体经济组织对土地的所有权，其他任何集体对土地没有所有权，农村的土地（包括城市郊区），除法律规定属于国家所有或已依法征收的外，均属于集体所有，农民使用的宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有。集体土地是中国土地所有制的一种形式。农村集体土地的所有权主体是农民集体，并不是通常理解的集体经济组织。

集体经济组织，则是生产资料归一部分劳动者共同所有的一种公有制经济组织。村集体土地被征收的情况下，代为全体村民行使集体土地所有权的“村委会”或“村集体经济组织”（常见为“经济合作社”等形式）所对应的“村集体”的成员——村民个人。“村民”是我国《村民委员会组织法》使用的概念，它的内涵是民主自治管理。而农村集体经济组织成员的内涵则是与财产相联系的经济权益。两者之间并不能等同，是村民，有选举权和被选举权，但未必有分享集体财产权益的权利；村民和集体经济组织成员是包含关系，集体经济组织成员是村民的一部分，村民不一定是集体经济组织成员，集体经济组织成员一定是村民。

二、关于村民对于集体土地征收行为的行政诉讼原告主体资格问题。

在当前我国城镇化进程中，由集体土地征收引发的矛盾和冲突已经成为局部性不稳定的主要诱因，法治化大背景下应当将这类纠纷引入诉讼化解的轨道。尽管这一领域的行政诉讼已经取得很大成效，但被征地农民的诉权没有得到全面保障，仍然是一个客观存在的问题。对于征地行为，村民个人是否享有以个人名义以原告身份提起行政诉讼的权利有如下争议：

观点一认为，村民个人不能以个人名义以原告身份提起行政诉讼。理由主要是：第一，理论上征地集体土地的行政行为主要是将集体土地由农民集体共同所有权变更为全民共同所有权，即转变土地所有权性质为国有。因此对于征地行为除补偿安置纠纷外，只有集体土地的所有权人才能以原告身份提起行政诉讼；第二，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，认为村民个人不具备诉讼主体资格。

另一观点认为，村民个人可以以个人名义以原告身份提起行政诉讼。主要理由是：第一，土地集体所有制是针对某个具体的集体组织而言的，每个村集体成员都是集体土地的具体利害关系人，按常理有权以原告身份提起行政诉讼。第二，根据《行政诉讼法》第二条和第二十五条第一款的规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从这一实质性规定来看，所谓行政诉讼的原告，是指对行政机关或授权组织的具体行政行为不服，认为具体行政行为侵犯其合法权益，以自己名义提起诉讼而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。

笔者赞同第二种观点，认为村民完全可以以个人名义提起征地相关的行政诉讼。首先，从发动诉讼的主体看，被征土地所属村委会、村民小组或者村集体经济组织，以及在所征收土地上拥有承包经营权或者建有附着物的村民，因为征地行为涉及到村民个人的实际权益，因此其作为行政诉讼原告主体资格应当等同于村集体经济组织。其次，根据《行政诉讼法》第十二条的受案范围来看。如果“望文生义”地依据该条之规定(该条文中概括原告主体范围的语句全文是“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼”)，就可以得出这样的结论：“作为村集体成员的村民”个人，如果“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”，有权提起诉讼。再次，根据《行政诉讼法》第二条和第二十五条之规定村民个人可单独起诉。所谓行政诉讼的原告，是指对行政机关或授权组织的具体行政行为不服，认为具体行政行为侵犯其合法权益，以自己名义提起诉讼而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。在征地行为中，征地行政管理的“行政相对人”不只是“村委会”或“村集体经济组织”，也应当包括与该行政行为有利害关系的村民个人。最后，同样，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(下文简称“《规定》”)第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”该条中的“权利人”和“利害关系人”的范围中，也应当包括“作为村集体成员的村民”。上述司法解释第四条更加明确规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”，这条司法解释，笔者认为，完全可以作为被征地农民以村民个人名义提起相关行政诉讼的直接法律依据。

综上，由于长期以来我国农村土地集体所有权被集中后权利主体被虚置，导致在征地问题上对于行政诉讼原告主体资格存在争议，每一个村民，既是单个的中国公民，又是集体组织的成员，具有两重身份。为了体现法律的公平性，应当保障村民个人有对其所属的集体财产提起行政诉讼的权利。