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城中村改造中常见法律问题探析

笔者：尹利兵律师

在改革开放后的四十年来，一些经济发达地区城市的建成面积迅速扩张，原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，被高楼大厦所包围，成为“都市里的村庄”。城中村一般处于城乡结合部，以低矮拥挤的违章建筑为主、环境脏乱、治安混乱、基础设施不配套、游离于城市管理体制之外，成了都市的顽疾，改造城中村势在必行。由于我国城镇化的需要，目前城中村改造成为城市拆迁的常见拆迁项目。

一、现有“城中村”改造的主要模式

目前，我国“城中村”的改造工作尚处于探索阶段。由于各“城中村”地理位置、经济实力、房屋状况等情况不同，决定了“城中村”改造模式的多样性。通过总结过去十几年的改造实践，初步形成了三种模式：一是村集体经济组织自行改造的模式；二是借助开发企业力量整体改造开发模式，；三是以村集体经济组织为主，开发企业介入的合资、合作改造模式。

　　（一）村集体自行改造型

该模式以村集体经济为基础，在政府引导下，由村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。这种模式需要政府支持力度比较大，比如在基础设施、公建设施及资金等方面，适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况。具体讲就是指村集体自行进行土地房屋转制，将原来的集体土地和集体房产等资产进行量化，由集体法人股和个人股构成股份公司，对建设用地和农用地进行资产评估并量化成公司股份，按股份改造并获取收益的方法。同时将大量剩余住房上市销售，形成滚动开发的趋势。

　　（二）开发商主导型改造

　　由于“城中村”集体的经济实力和投资能力相对有限，难以独立支撑旧村改造的大任。同时政府不可能大规模直接投资甚至包揽“城中村”改造。而有实力的开发商资金雄厚，开发经验丰富，既可以缓解政府资金的压力，使财政资金可以投入更多的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量的介入，减少社会问题，这种模式是目前较为自觉的改造模式。因此，投资商与开发商介入是促进“城中村”改造的重要方式。开发商主导型是指开发商成立项目公司，负责征地、拆迁、补偿、安置、建设、销售等，按市场化方式进行综合开发，整体方案、布局、资金运作都由开发商自己承担。

　　（三）政府主导改造型

　　顾名思义，所谓政府主导改造型模式，即由政府主导，充当开发商的角色，直接投资改造“城中村”，解决村民的拆迁安置问题，进行开发建设。主要细分又存在两种具体操作方式：一是政府独立开发，是指政府为改造主体，以各级财政收入为主要资金来源进行改造，即政府完全担当改造主体，进行统一实施工程，资金管理、拆迁安置、房屋买卖均由政府进行。这种方式由于前期拆迁安置成本高，政府难以做到资金的平衡，政府财政资金有限，目前还没有过大规模开展此类土地的开发。二是政府联合村集体开发。政府联合村集体开发是指政府提供基础设施建设，启动前期经营，而后由村集体进行其他改造，可减轻村集体资金压力，完成后续改造。这是政府主导改造型模式中最为常见的方式。

　　另外，由于上述三种模式各有利弊，因此在经济发达地区出现了采用“政府引导+村民入股+开发商融资”的新型改造模式。其主要内容是引入土地资产化经营理念，即先将村集体土地改制并量化成股份，明晰土地产权；再由“城中村”改造主体即政府、村集体、开发商共同筹建股份有限公司，公司的资本来源包括经过评估量化后的土地资产、政府基础建设基金、开发商投资资金；政府主要负责基础设施建设，村集体和开发商负责主体改造工程，在政府的宏观调控下进行户型、容积率等方面的设计。该模式融合了上述三种模式的特点，较好了解决了三个改造主体间的相关矛盾。

　　二、“城中村”改造过程中应注意的法律问题

　　城中村改造所涉法律问题主要围绕政府、房地产开发商和村集体及村民三方主体展开。村民的主要利益诉求是：原有的土地、住房能否得到合理补偿，失房失地后如何安排就业、养老等。房地产开发商的主要利益诉求是：该类拆迁涉及利益复杂、变数多，过高的交易成本会使其在投资改造中的预期收益难以保障。政府的主要利益诉求是：尽力避免财政压力，保证市场、社会稳定。为了调合这三方面的利益纠纷，主要要从以下几方面着手：

(一)资金来源问题。改造资金来源采取“三点一线”进行筹集，“三点”即：由当地村集体经济拿出一部分自有资金或由村民共同筹集和筹措银行优惠贷款等；项目所在地方政府拿出一部分资金建设市政基础设施和公共配套设施；开发商支出大部分资金用于主体部分建设。“一线”是指将三者串连起来成立资金管理委员会，确定各方出资比例，在进行土地资产经营获利后按出资比例分红。

(二)改造主体必须明确。“城中村”改造涉及到宅基地管理、户籍管理、计划生育等各项工作，由于村集体人员文化素质偏低，技术力量薄弱，加之固有的“小农”本位利益的原因，使其承担这一任务不具备统筹能力。同时，从政府的职能和角色看，也不宜包办拆迁、开发建设、安置和房屋出售等一切事务。因此，必须明确各个改造主体应有的权利和义务，该由开发商主导实施的，政府和村集体必须放开手脚，对于应该归属于政府和集体的义务，政府和集体不得推辞，务必各施其职，保证改造的顺利进行。

　　(三)利益分配问题。①对于政府来说，城市发展的新动力和新空间是其合理利益和主要利益。“城中村”改造可以使城市发展获得新的动力和新的空间，推动经济、城市和社会发展。这是“城中村”改造的终极目标，也是政府的主要利益和合理利益目标。②对于开发商来说，恰当的利润成分是其合理利益。“城中村”改造后的房地产售价普遍比原来偏高，但这并不主要来源于开发行为，而是取决于“城中村”优越的地理区位及由其带来的房地产的更快升值潜力。这部分利益主要应该由改造前这一区位的拥有者——“城中村”村民享有，开发商不能挤占村民的利益空间。③对于村民来说，合理的安置和长期的社会保障是其主要利益。“城中村”改造可以使村民们改变现有的生产和生活方式，离开公共设施和基础设施不完善的村庄，村民们应该全面观察和考虑改造的成本和收益，把谋求合理的安置和长期的社会保障作为自己的主要谈判目标。

　　(四)配套政策改革。①户籍制度改革。在户籍制度方面放宽政策，取消原来不合理的户籍制度，一次性将改造完毕的“城中村”村民转变为城市居民，并在法律上以证书的形式给予保障，使“城中村”村民变成真正意义上的城市居民，享受城市居民的待遇。②社会公共制度的改革。社会公共制度包括教育、医疗、社会保障制度等。政府要出台相关的法律法规，将“城中村”村民统一纳入城市管理后，相关的社会公共制度也随之一起由城市专职部门统一协调。③土地制度改革。将“城中村”集体土地全部转为国有，其土地使用权不变，原有集体使用的土地和房产归转制后的股份企业所有，原村民宅基地改为国有房地产，实行变更登记、核发“国有土地使用权证”和“国有房地产证”。④村民就业改革。制定相关的政策措施，筹集资金对村民进行教育培训，对自主创业提供扶持，引导村民走自食其力、自主创业的道路，实现村民生存方式的转变。

解决了以上主要问题，才好解决城中村改造普通存在的下列具体实践问题，比如：（1）土地使用权及地上附属物的确认；（2）政府与集体组织或开发商签订拆迁改造框架协议的性质与地位问题；（3）拆迁改造主体资格的确定及拆迁许可证的办理程序及实体问题；（4）对违法建筑的处理问题；（5）签订补偿协议应该注意的问题；（6）对拆迁停产停业损失的经济补偿问题；（7）、和拆迁房屋涉及的租赁、担保、继承、共有关系问题；（8）村集体经济如何改革的问题；（9）如何进行权利救济的问题；（10）村民会议的组织程序及决策程序问题；（11）对于征地拆迁安置补偿标准如何确定问题；（11）土地使用权、房屋所有权等不动产权属取得问题；（12）社会福利保障的落实问题；……

总之，城中村拆迁改造是一个利国利民的好事。同时，城中村拆迁改造是一项政策性很强的工作，而且也是一项复杂的系统工程，涉及到众多错综复杂的法律关系，在面临复杂又专业的城中村改造问题时，寻求专业律师的帮助是一个极佳的选择。